W ostatnim czasie temat ropy naftowej należy do najczęściej poruszanych w mediach, zarówno branżowych, jak i skierowanych do szerszego kręgu odbiorców. Polska, będąca importerem netto węglowodorów, na spadku cen może wiele zyskać. Jednak na świecie jest pokaźna grupa krajów, która z takiego obrotu spraw zadowolona być nie może. Wiele z nich uzależniło swój rozwój gospodarczy i infrastrukturalny od eksportu ropy naftowej lub gazu ziemnego. Dla części zyski z wydobycia surowców decydują o finansowaniu szkolnictwa publicznego lub o dobrobycie emerytów. Możliwe jest to dzięki istnieniu państwowych funduszy majątkowych związanych z eksploatacją, nieodnawialnych wszak, surowców.
Dziś mieszkańcy Norwegii okazują się być milionerami, właśnie dzięki przemyślanej i długoterminowej strategii władz tego kraju, które zamiast „przejadać” bieżące wpływy z eksploatacji węglowodorów, zdecydowały się te środki zaoszczędzić i zainwestować. Chociaż na świecie istnieje ok. 90 państwowych funduszy majątkowych, to, jak wynika z najnowszego raportu The Sovereign Wealth Funds Institute, aż 60związanych jest wydobyciem ropy naftowej i gazu ziemnego. Większość z nich należy do krajów-potentatów naftowych na Bliskim Wschodzie oraz w Centralnej Azji. Wszystkie fundusze tego typu na świecie dysponują sumą prawie 3 bln USD (ponad 30-krotność budżetu Polski), co czyni je znaczącymi i niejednokrotnie nawet decydującymi podmiotami na rynkach finansowych i inwestycyjnych. Stąd warto jest przyjrzeć się jak poszczególne państwa radzą sobie z zarządzaniem tego typu instytucjami.
Państwa posiadające państwowe fundusze majątkowe związane z wydobyciem węglowodorów
(źródło: opracowanie własne na podst. SWFI 2014).
Udział poszczególnych źródeł finansowania państwowych funduszy majątkowych na świecie (źródło: SWFI, 2014).
Państwowe fundusze majątkowe ze względu na region (źródło: SWFI, 2014).
Pierwsze 20 największych państwowych funduszy majątkowych opartych o wpływy z ropy naftowej i gazu ziemnego
(źródło: SWFI 2014).
Norwegia
Norweski Rządowy Fundusz Emerytalno – Globalny(NorwayGovernmentPension Fund – Global) to największy fundusz majątkowy na świecie. Jego powstanie związane jest z rosnącymi wpływami z wydobycia ropy naftowej i gazu ziemnego z odkrytych w końcu lat 60-tych złóż na Morzu Północnym. Obecnie Skandynawowie są siódmym największym na świecie eksporterem ropy naftowej oraz drugim gazu ziemnego, a wartość wydobytych surowców stanowi około połowy eksportu.
O wyborze sposobu zarządzania zyskami z eksploatacji zadecydowały wcześniejsze doświadczenia innych państw basenu Morza Północnego, a szczególnie Holandii. Kraj ten w latach 60-tych XX wieku po zagospodarowaniu ogromnego złoża gazu ziemnego Groningen, wskutek przeznaczenia ogromnych nadwyżek pieniężnych na bieżącą konsumpcję, borykał się z drastycznym wzrostem cen i spadkiem eksportu. Zjawisko to w literaturze określa się od tego czasu mianem „choroby holenderskiej”.
Norwegia, pomna tych wydarzeń, w latach 80-tych ubiegłego wieku zaczęła rozważać powołanie funduszu, który akumulowałby zyski z wydobycia cennych surowców. Już w roku 1990 został on powołany pod nazwą Funduszu Naftowego Norwegii, zaś pierwsza wpłata, wynosząca 5 mld USD miała miejsce 6 lat później.
Od tego czasu wartość zgromadzonych aktywów, w coraz większym stopniu pochodzących z inwestycji finansowych, wzrosła do ogromnej wielkości 830 mld USD (5,11 bln NOK), czyli 183% norweskiego PKB. Oznacza to, że na 1 mieszkańca Norwegii przypada ponad milion koron (ok. 130 tys. USD). Fundusz zarządzany jest wraz ze starszym Norweskim Rządowym Funduszem Emerytalnym – Narodowym przez Norweski Bank Zarządzania Inwestycjami (część Norweskiego Banku Centralnego – Norske), zaś organem odpowiedzialnym jest Ministerstwo Finansów.
Bezpośrednie źródło dochodów stanowią podatki od wydobycia ropy i gazu, opłaty eksploatacyjne, a także zyski z inwestycji w akcje i udziały spółek z różnych sektorów. Fundusz może inwestować 60% środków w akcje, 35% w obligacje, a resztę (5%) w nieruchomości. Nad wyborem celów inwestycyjnych czuwa dodatkowo, powołana w 2004 r., Rada Etyczna (Council on Ethics), co zapobiegać ma osiąganiu zysków związanych m.in. z przemysłem zbrojeniowym czy tytoniowym. Związane jest z popularną w Norwegii polityką odpowiedzialności społecznej.
Norwegowie są właścicielami spółek w ponad 80 krajach świata, z czego ok. 8% na tzw. „rynkach wschodzących”. Zgromadzone przez Fundusz aktywa służyć mają przyszłym pokoleniom, w czasach, kiedy złoża węglowodorów zostaną wyczerpane. Stąd też wypłaty do budżetu państwa zostały ograniczone do wielkości rocznych zysków z posiadanego majątku (zasada nienaruszalności majątku) i szacowane są na ok. 4% rocznie (w 2013 – równowartość ok. 15 mld USD).
Chociaż w praktyce rzadko zdarza się to tak dużym podmiotom, Fundusz rokrocznie przynosi zyski, najczęściej dwucyfrowe. W roku 2013 inwestycje zwróciły się z nadwyżką równą 15,9%. Norwegowie są współwłaścicielami międzynarodowych korporacji, takich jak: Nestle, Royal Dutch Shell, HSBC, czy Apple. Fundusz inwestuje również w Polsce – w 2013 roku 12,3 mld PLN i co więcej jest akcjonariuszem w 83 spółkach notowanych na GPW (m.in. PZU, PKO BP, mBank).
Inwestycje Norweskiego Rządowego Funduszu Emerytalno – Globalnego ze względu na region (źródło: GPFG Report, 2014).
Procentowy roczny zwrot i zakumulowany zwrot Norweskiego Rządowego Funduszu Emerytalnego – Globalnego (źródło: GPFG Report, 2014)
Zmiana wielkości portfela Norweskiego Rządowego Funduszu Emerytalnego – Globalnego (w mld NOK) w stosunku do PKB Norwegii
(źródło: Ambasada Królestwa Norwegii, 2014).
Rosja
Chociaż Rosja utworzyła pierwsze fundusze naftowe dopiero w roku 2004, a dziś ich łączna wartość jest kilkukrotnie mniejsza niż norweskiej instytucji (ok. 180 mld USD), to warto zwrócić na nie uwagę ze względu na sposób finansowania i zarządzania.
Początkowo powołany został jeden podmiot pod nazwą Naftowego Funduszu Stabilizacyjnego, który finansowany był z podatków od wydobycia ropy naftowej i gazu ziemnego oraz opłat eksportowych dla tych surowców i produktów naftowych. Jak sama nazwa wskazuje, celem funduszu była stabilizacja budżetu państwa ze względu na zmienność cen węglowodorów. W 2008 roku zdecydowano się podzielić fundusz na dwa podmioty – Fundusz Rezerw i Narodowy Fundusz Bogactwa, z tym, że drugi z nich ma wspierać w przyszłości system emerytalny.
System finansowania został skonstruowany w ten sposób, iż najpierw wpływy z tytułu podatków naftowych kierowane są bezpośrednio do budżetu państwa do wysokości 3,7% przewidywanego PKB w danym roku, a następnie to, co z nich pozostanie, do Funduszu Rezerw do wysokości 10% PKB. Jeżeli nadal będzie występować nadwyżka, to dopiero ona jest przekazywana do Narodowego Funduszu Bogactwa.
Co więcej, Fundusz Rezerw przekazuje budżetowi centralnemu środki nie tylko na jego stabilizację, ale i spłatę długu publicznego. Biorąc pod uwagę fakt, iż funduszem zarządza, realizujące bieżącą politykę rządu Ministerstwo Finansów, trudno mówić o bezpieczeństwie zgromadzonych środków w dłuższym terminie. Pokusa wykorzystania przez polityków tak pokaźnych środków, zgromadzonych wszak w celu wspierania przyszłych pokoleń, rośnie wraz z pogarszaniem się sytuacji gospodarki rosyjskiej. Propozycje tego typu już padały, szczególnie w kontekście, borykającego się z sankcjami ekonomicznymi oraz spadającymi cenami ropy, przemysłu naftowego. Narodowy Fundusz Bogactwa miał być w tym przypadku wykorzystany do ratowania kontrolowanych przez państwo przedsiębiorstw, takich jak zadłużony na ponad 25 mld USD Rosnieft.
Chociaż presja na Ministerstwo Finansów narasta, to już w 2013 roku fundusz został zobligowany do inwestowania co najmniej 40% swoich aktywów w infrastrukturę, a później podwyższono ten odsetek do 60%. Środki przyszłych emerytów przeznaczane są m.in. na rozbudowę kolei bajkalsko-amurskiej, obwodnicy Moskwy, czy też elektrownie atomowe. Ponadto na początku grudnia ubiegłego roku prezydent Władimir Putin zapowiedział dokapitalizowanie rosyjskich banków przez Narodowy Fundusz Bogactwa. Jeśli sytuacja ekonomiczna Rosji w dalszym ciągu będzie się pogarszać, to należy się spodziewać, iż środki w dyspozycji funduszy będą wykorzystywane na bieżące potrzeby, a same podmioty najpewniej ulegną likwidacji.
Zakumulowana wartość Narodowego Funduszu Bogactwa Rosji w latach 2008-2014 (opracowanie własne na podst.: RF Ministry of Finance, 2014)
Stany Zjednoczone i Kanada
Pomysł tworzenia funduszy majątkowych opartych na zyskach z wydobycia węglowodorów narodził się w pierwszej połowie XIX wieku w Ameryce Północnej, jednak nie na poziomie federalnym, a stanowym. Kompetencje do ustalania podatków związanych z eksploatacją ropy i gazu leżą właśnie w gestii władz stanowych, które jednocześnie są ich beneficjentami.
Pierwszym funduszem naftowym był, założony w 1854 r. i istniejący do dziś, Texas Permanent School Fund. Służy on finansowaniu szkół publicznych, a swoje zyski czerpie m.in. z opłat eksploatacyjnych, czy dzierżawy ziemi. Jednocześnie z aktywami o wartości 37,7 mld USD jest on jednym z największych na świecie państwowych funduszy majątkowych. Pod względem wielkości majątku w Stanach Zjednoczonych liderem jest jednak Alaska, która w Alaska Permanent Fund zgromadziła ponad 50 mld USD. Swoje fundusze naftowe posiadają również Alabama, Luizjana, Nowy Meksyk, a od 2011 r. również Dakota Północna, która dzięki „łupkowej rewolucji” stała się drugim po Teksasie największym stanem - producentem ropy naftowej w Stanach Zjednoczonych.
Fundusze naftowe ze względu na czas powstania (dla państw posiadających kilka funduszy podano datę powstania pierwszego z nich; źródło: opracowanie własne).
Wartość aktywów Alaska Permanent Fund Corporation oraz roczna wielkość wydobycia ropy naftowej w stanie Alaska (źródło: opracowanie własne na podstawie APFC, 2014 i EIA, 2014).
W Kanadzie z kolei funkcjonuje de facto jeden fundusz związany z nieodnawialnymi źródłami energii – Alberta HeritageSavings Trust Fund – AHSTF (istnieje ponadto Fundusz Dziedzictwa Terytoriów Północno-Zachodnich, choć do tej pory zgromadził stosunkowo skromne środki). Został on założony w 1976 r. i do tej pory zgromadził majątek wyceniany na 17,5 mld USD. Początkowo do funduszu trafiało ok. 30% opłat eksploatacyjnych, jednak już po 11 latach zrezygnowano z tego źródła finansowania na rzecz nadzwyczajnych dopłat z nadwyżki budżetowej (co zdarzyło się dwukrotnie – w 2006 i 2008 r.). Początkowo celem AHSTF było wspieranie rozwoju ekonomicznego, jednak od lat 90-tych ubiegłego wieku, pod wpływem nacisków społecznych, zmieniono jego profil na fundusz inwestycyjny i gromadzący długoterminowe oszczędności.
Podział geograficzny inwestycji Alberta HeritageSavings Trust Fund (źródło: NRF, 2014).
Większość amerykańskich funduszy majątkowych związanych z eksploatacją ropy naftowej i gazu ziemnego ma na celu wsparcie przyszłych pokoleń (fundusze emerytalne), oświaty lub pełni rolę funduszy inwestycyjnych. Są one aktywnymi graczami na rynkach giełdowych, przy dużym stopniu zdywersyfikowania geograficznego i branżowego, co ma na celu redukcjęryzyka.
Kraje Zatoki Perskiej
Od czasu odkrycia ropy naftowej w Iranie w roku 1908 kraje Zatoki Perskiej, początkowo jako kolonie, a od półwiecza jako niezależne państwa swój rozwój opierają na ropie naftowej i, w mniejszym stopniu, gazie ziemnym.
Mimo, że przez wieki Półwysep Arabski był regionem słabo rozwiniętym gospodarczo i podniesienie stopy życiowej jego mieszkańców do poziomu osiągniętego przez kraje rozwinięte było i jest niezwykle kosztowne, to zyski z eksploatacji surowców znacznie przekraczają wydatki. Począwszy od lat 60-tych ubiegłego wieku bogacące się arabskie monarchie zapragnęły mieć instrumenty wpływu na światowych rynkach finansowych i inwestycyjnych. Ten czynnik w połączeniu z rosnącą świadomością wyczerpalności zasobów ropy i gazu, przyczynił się do powołania pierwszych narodowych funduszy majątkowych, akumulujących i redystrybuujących zyski.
Pierwszym w regionie, założonym już w roku 1953 w niewielkiej brytyjskiej kolonii, był Kuwait Investment Authority (KIA), który dziś z aktywami wynoszącymi 548 mld USD plasuje się na szóstej pozycji wśród państwowych funduszy majątkowych. Intencją założyciela, w osobie szejka Abdullaha Al-Salem Al-Sabah, było zabezpieczenie przyszłości i dobrobytu Kuwejtczyków, stąd KIA od lat 70-tych ubiegłego wieku zobowiązany jest przekazywać 10% rocznych przychodów z wydobycia ropy naftowej na Fundusz Przyszłych Generacji (FutureGenerations Fund). Obecnie odsetek ten został podwyższony do 25%, a pozostała część trafia do budżetu państwa. KIA aktywnie inwestuje na całym świecie, mimo że początkowo zarządczo związany był z Bankiem Anglii (dziś brytyjskie aktywa warte są ok. 15 mld funtów).
Począwszy od lat 70-tych XX wieku monarchowie nowo powstałych krajów arabskich zaczęli zakładać podobne fundusze. Wynikało to przede wszystkim z uzależnienia budżetów państw od przychodów ze sprzedaży ropy naftowej i gazu ziemnego, z co za tym idzie zagrożeniem brakiem stabilności i trudnościami w długoterminowym planowaniu. Kraje Zatoki Perskiej od tego czasu próbują sobie z tym radzić dwojako – poprzez oddziaływanie na światowe ceny w ramach kartelu OPEC w celu zapewnienia ich stabilnościlub też poprzez fundusze majątkowe, które pozwalają na alokację zysków w czasie.
Realizując tą strategię w Zjednoczonych Emiratach Arabskich przez ostatnie 40 lat powstało 7 funduszy, w tym drugi co do wielkości na świecie – Abu Dhabi InvestmentAuthority (773 mld USD w 2014 r.). Podobnie postąpiły i pozostałe kraje regionu – Katar, Oman, Irak, Iran i Arabia Saudyjska.
Ostatnie z tych państw jest jednocześnie znaczącym wyjątkiem, gdyż trzecim co do wielkości na świecie majątkiem (757,2 mld USD) SAMA Foreign Holding zarządza nie fundusz inwestycyjny, lecz bank centralny (SAMA – Saudi Arabian Monetary Agency), a wszelkie próby zmiany tego stanu rzeczy w celu pokrycia deficytu budżetowego kończą się niepowodzeniem. Trudno się temu dziwić, gdyż SAMA wykazywał przez ostatnie 10 lat 7-8-procentowy zwrot z inwestycji.
Wartość aktywów zgromadzonych przez fundusze naftowe w danych państwach (źródło: opracowanie własne).
Dysponujące ogromnymi środkami finansowymi państwa regionu Zatoki Perskiej stają się coraz poważniejszymi podmiotami na światowych rynkach. Swoje aktywa lokują dziś globalnie, ale też starają się przeorientować swoje gospodarki na inne niż naftowe źródło dochodów. Świadome ograniczoności zasobów naturalnych, kraje takie jak Dubaj inwestują w rozwój usług, przede wszystkim turystycznych, czy branży lotniczej. Jednocześnie wiele inwestycji jest krytykowanych na świecie jako bezcelowe lub służące działaniom propagandowym i politycznym (wspieranie ruchów muzułmańskich na świecie, budowa najwyższych budynków na świecie), a nawet zachciankom monarchów. W wielu przypadkach zasada racjonalności i gospodarności jest łamana, czego dowodem może być chęć organizacji przez Katar piłkarskich mistrzostw świata w piłce nożnej w roku 2022.
Inne fundusze naftowe
Zalety tworzenia państwowych funduszy majątkowych zaczyna dostrzegać coraz więcej państw. Około 2/3 spośród prawie 50 funduszy opartych na wydobyciu węglowodorów zostało założonych w ciągu ostatnich 15 lat, nie tylko przez największych producentów, takich jak Irak, Algieria, Libia, Nigeria, czy Meksyk, ale też kraje o stosunkowo niewielkich zasobach: Trynidad i Tobago, Papuę-Nową Gwineę, Ghanę, czy Timor Wschodni. Jako jedną z głównych przyczyn podać można znaczny wzrost cen ropy naftowej w tym czasie.
Z tego względu, że większość światowych zasobów ropy i gazu znajduje się w krajach rozwijających się, fundusze majątkowe pełnią w nich w większości przypadków rolę funduszy inwestujących w rodzime projekty infrastrukturalne, a nie w spółki krajów rozwiniętych. Przykładem może być Kazachstan, którego rząd w 2013 roku założył fundusz, którego celem będzie m.in. wsparcie inwestycji związanych ze Światową Wystawą EXPO, która odbędzie się w roku 2017 w Astanie. Jednocześnie będąc cenobiorcą na rynku surowcowym, akumulowanie nadwyżek finansowych w czasie hossy, pozwala zrównoważyć spadek zysków w czasie obniżki cen.
Polska
Wymienienie w powyższym gronie Polski może dziwić. I rzeczywiście naszego kraju za mocarstwo naftowe uznać nie można. Jakkolwiek jest w Polsce surowiec, który rokrocznie przynosi budżetowi centralnemu miliardy złotych – miedź. W roku 2013 była to kwota 1,856 mld złotych (rok wcześniej 1,596 mld), a na kolejne lata przewidziano wpływy w wysokości ok. 1,5 mld PLN rocznie.
W przeciwieństwie do proponowanego w 2010 r. przez ówczesnego ministra gospodarki Waldemara Pawlaka rozwiązania kwestii potencjalnych wpływów z wydobycia gazu z formacji łupkowych, co było niejako „dzieleniem skóry na niedźwiedziu”, przychody z podatku od wydobycia niektórych kopalin są realne. Oprócz miedzi obejmują one srebro, a od 2020 r. również ropę naftową i gaz ziemny. W takiej sytuacji należałoby się zastanowić nad przeznaczeniem tych pieniędzy na cele inne niż pokrywanie deficytu budżetowego, np. wsparcie restrukturyzacji polskiego górnictwa, energetykę lub też system emerytalny. Obecność funduszu inwestycyjnego, dysponującego niemałymi środkami, zapewne pozytywnie wpłynęłaby na kondycję polskiej giełdy, jak i całej gospodarki. Także społeczeństwo miałoby pewność, że wspólne dobra naturalne nie są „przejadane”, a służą lepszej przyszłości.
***
Analizując sposoby zarządzania funduszami naftowymi w różnych częściach świata, zauważyć można pewną prawidłowość. Kraje byłego ZSRR cechują się w większości wysokim stopniem ingerencji politycznej w podział środków. Z kolei emirowie znad Zatoki Perskiej chętniej wybierają inwestycje spektakularne niż te ekonomicznie efektywne. W obu regionach spotkać się można z wykorzystaniem funduszy naftowych jako narzędzia wywierania politycznego wpływu na inne kraje, bądź poprzez oferowanie zagranicznego „wsparcia”, bądź wykupywania przedsiębiorstw.
Stąd też za wyjątek na skalę światową uznać należy Norwegię, która systematycznie utrzymuje niezależność instytucji zarządzających pieniędzmi przyszłych pokoleń i rokrocznie plasuje się na szczycie listy najlepiej zarządzanych funduszy. Jednak osąd, który z opisanych modeli uznać należy za właściwy, wydać będzie można w chwili, gdy zasoby ropy naftowej się wyczerpią. Dziś niewiele spośród państw posiadających fundusze majątkowe byłoby na taką ewentualność gotowych.
30.01.2015 r.
autor: Wojciech Labuda - Wydział Wiertnictwa, Nafty i Gazu AGH w Krakowie, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie
Bibliografia:
- Ambasada Norwegii w Warszawie 2014 - Norweski „fundusz naftowy” największy na świecie, www.amb-norwegia.pl
- Anishchuk A. 2014 - Putin orders cash from Russia's wealth fund be used to support banks, www.reuters.com, Reuters
- APFC 2014 - History & Projections, www.apfc.org, Alaska Permanent Fund Corporation
- BAUER A. 2014 - Managing the public trust: How to make natural resource funds work for citizens, Natural Resource Governance Institute & Columbia Center on Sustainable Investment
- EIA 2014 - Rankings: Crude Oil Production, August 2014, www.eia.gov, U.S. Energy Information Administration
- GPFG Report 2014 - Government Pension Fund Global. Annual Report 2013, Norges Bank Investment Management, Oslo
- Management 2014 - The Management of the Government Pension Fund in 2013, Norwegian Ministry of Finance, Oslo
- MUNGAI Ch. 2014 - New oil, gas finds: Is East Africa ready for sovereign wealth funds?, www.theestafrican.co.ke, The East African
- NRF 2014 – Natural Resource Funds, www.resourcegovernance.org, Natural Resource Governance Institute
- PAJĄK P. 2008 - Gdzie leży bogactwo świata i jak jest wykorzystywane?, www.wp.pl, Wirtualna Polska
- PETROLEUMIRAN 2014 - Brief History of Oil discovery in Persia, www.petroleumiran.com, Petroleum Iran
- Pismennaya E., Taras O. 2014 - Putin sięga po fundusze rezerwowe, www.biznes.pl, BIZNES.PL
- RF Ministry of Finance 2014 - National Wealth Fund, www.minfin.ru, Ministry of Finance of the Russian Federation
- Royal Norwegian Embassy in China 2014 - Norway's Government Pension Fund Global, www.norway.cn
- RZECZPOSPOLITA 2014 - Rijad nie potrzebuje funduszu naftowego, www.rp.pl
- Strzelecki M. 2011 - Poland Sees Norway as Model to Benefit From Shale Gas Output, Bloomberg, www.bloomberg.com
- SWFI 2014 - Fund Rankings, Sovereign Wealth Fund Institute,www.swfinstitute.org
- TEA 2014 - Texas Permanent School Fund, tea.texas.gov, Texas Education Agency
- TENGRINEWS 2013 - Kazakhstan to start investing its National Oil Fund assets into its own economy starting from 2014, www.tengrinews.kz, Tengri News TV
- VELLACOTT Ch. 2014 - Oil states' recourse to sovereign funds could rattle world markets, www.reuters.com, Reuters
- WILE R. 2012 - The 20 Sovereign Wealth Funds That Are Buying Up The World, www.businessinsider.com, Business Insider
- ZJAWIONA M. 2014 - Podatek od kopalin w Polsce i na świecie, www.bankier.pl, Bankier.Pl
