Od 1 stycznia 2012 roku w Polsce obowiązuje nowa ustawa Prawo geologiczne i górnicze. Poza szeregiem kwestii dotyczących prowadzenia wydobycia kopalin ze złóż reguluje ona również status prawny nieruchomości znajdujących się na terenach objętych koncesjami potrzebnymi do prowadzenia działalności wydobywczej. Ustawa ta umożliwiła przedsiębiorstwom zajmującym sie poszukiwaniem i wydobyciem surowców przymusowy wykup ziemi objętej koncesją na wydobycie kopalin. Wywołuje to wśród Polaków pewne obawy. Czy są one zasadne?
Analizując wprowadzone zmiany należy najpierw zastanowić się nad przyczynami, które skłoniły ustawodawcę do ich uchwalenia. Kluczową przyczyną wprowadzenia nowej regulacji było pojawienie się informacji o obecności na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pokładów węglowodorów z formacji łupkowych. W efekcie pojawiła się potrzeba zapewnienia inwestorom możliwości szybkiego i bezproblemowego rozpoczęcia działalności wydobywczej. Celem nowych regulacji była likwidacja możliwych barier dla inwestorów ze strony właścicieli nieruchomości, na których miała być prowadzona działalność wydobywcza.
Konstytucja RP a prawo własności
Rozwiązanie prawne umożliwiające przedsiębiorcom przymusowy wykup należących do innych osób nieruchomości może wydawać się wątpliwe z konstytucyjnego punktu widzenia, biorąc pod uwagę fakt, że zgodnie z art. 21 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność prywatną i prawo dziedziczenia. Tego typu rozwiązanie może być odbierane jako zamach na to prawo podmiotowe.
Powtarzając za art. 140 Kodeksu Cywilnego prawo własności pozwala korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Dalej mowa jest o tym, że właściciel w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Należy mieć na uwadze, że ochrona własności w Rzeczpospolitej Polskiej nie polega jedynie na ochronie przed bezprawnymi działaniami państwa w tą wolność ingerującymi, ale również na ochronie przed niesprawiedliwym działaniem podmiotów prywatnych, do których zaliczają się przedsiębiorstwa wydobywcze. Konstrukcja prawna pozwalająca na przymusowe wywłaszczenie może zatem być przez niektórych rozumiana jako niezgodna z Konstytucją. Tak jednak nie jest.
W art. 21ust. 2 Konstytucji mowa jest o tym, że wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Pojawia się pytanie, na ile działalność gospodarczą polegającą na wydobyciu kopalin można uznać za cel publiczny.
Z jednej strony wydaje się, że prowadzenie tego typu działań mieści się w kategorii zwykłej działalności gospodarczej i nieuprawnione jest uprzywilejowanie podmiotów takich, jak przedsiębiorstwa poszukiwawcze i wydobywcze, nadając im prawo do wywłaszczania. Należy jednak pamiętać o tym, że przedsiębiorca prowadzący wydobycie kopalin ze złóż korzysta z prawa użytkowania górniczego. Nie jest zatem właścicielem kopalin, a korzysta z własności należącej do skarbu Państwa. W efekcie wydobycie kopalin jest celem publicznym polegającym na wydobywaniu własności państwowej. Wątpliwości rozwiewa art. 6 Ustawy o gospodarce nieruchomościami gdzie wydobycie kopalin wymienione jest w katalogu celów publicznych dopuszczających wywłaszczanie.
Przepis ten nie jest zatem niekonstytucyjny. Nie odpowiada to nam jednak na pytanie, czy nie jest on dla właścicieli nieruchomości niesprawiedliwy. Aby odpowiedzieć sobie na to pytanie należy najpierw uzyskać informacje dotyczące dwóch istotnych kwestii. Po pierwsze - na ile powszechne będzie stosowanie prawa do wywłaszczenia przez przedsiębiorców? Po drugie, na jakich zasadach będzie się to odbywać?
Przesłanki wywłaszczenia
Odpowiadając na pierwsze z pytań należy zacząć od tego, że we wcześniejszych regulacjach Prawa geologicznego i górniczego przedsiębiorstwa wydobywcze również miały pewien zakres oddziaływania na właścicieli nieruchomości poprzez ograniczanie ich praw na terenie, na którym rozpościerał się zakres koncesji wydobywczej. Mówił o tym art. 88 starej ustawy prawo geologiczne i górnicze, obowiązującej od roku 4 lutego 1994 r. do 1 stycznia 2012. Dawał on tym przedsiębiorstwom możliwość wystąpienia z roszczeniem o ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego albo o zawarcie umowy dzierżawy. Rzecz jasna, osoba występująca ze skutecznym roszczeniem zobowiązana była do wypłaty stosownego wynagrodzenia właścicielowi nieruchomości. Powyższe roszczenia miały charakter cywilnoprawny. Przewiduje je również nowe prawo geologiczne i górnicze.
Ponadto, podobny efekt przedsiębiorcy mogli, i nadal mogą, odnieść na gruncie regulacji administracyjno-prawnych, występując do właściwego starosty o wydanie decyzjo decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości gruntowej. Podstawą prawną takiego działania jest art. 125 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ograniczenie to w dawnych regulacjach nie mogło przekroczyć roku i również musiało odbyć się za wynagrodzeniem.
Do tych regulacji nowa ustawa dodała również możliwość wywłaszczenia na drodze sądowej. Warto tutaj również zauważyć, że w świetle zarówno starej jak i nowej ustawy także właściciele nieruchomości mogą żądać od przedsiębiorców wykupu nieruchomości, ustanowienia dzierżawy czy ograniczonego prawa rzeczowego, w sytuacji jeżeli działalność wydobywcza wpływa niekorzystnie na ich własność. W efekcie, zarówno przedsiębiorca jak i właściciel nieruchomości mają w świetle obecnych regulacji możliwość wystąpienia z roszczeniem o wywłaszczenie za odszkodowaniem, o ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego, również za odszkodowaniem oraz o ustanowienie odpłatnej dzierżawy. Ponadto przedsiębiorca dysponuje możliwością administracyjno-prawnego ograniczenia korzystania z nieruchomości gruntowej, a właściciel w sytuacji, w której jest to dla niego nadmiernie uciążliwe może wystąpić z roszczeniem o wykup nieruchomości. Trudno zatem mówić, że aktualne regulacje w jednostronny sposób uprzywilejowują tylko jedną ze stron umowy.
Na czym zatem polegają zmiany wprowadzone w ustawie z roku 2011 i czy faktycznie stanowią istotny przywilej dla przedsiębiorstw wydobywczych?
Uprawnienie wykupu rozciąga się jedynie na teren objęty koncesją na wydobywanie kopalin ze złóż. Wywłaszczenie to nie ma charakteru administracyjno-prawnego i żeby do niego doszło, przedsiębiorca, w sytuacji w której właściciel nieruchomości nie zgadza się na sprzedaż, będzie zmuszony do rozstrzygnięcia sprawy przed właściwym sądem, który zbada czy wykup jest celowy i konieczny dla prowadzenia działalności. Orzeknie również, jak wysokie odszkodowanie ma on otrzymać.
Należy tutaj zwrócić uwagę na fakt, podkreślany w orzeczeniach sądowych, że aby dokonać wywłaszczenia bądź ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości, działka będąca przedmiotem sporu musi być niezbędna dla funkcjonowania zakładu. Co istotne, aktualna linia orzecznicza sądów stoi na stanowisku, że ekonomiczna efektywność przedsięwzięcia nie jest czynnikiem wystarczającym. I tak na przykład chęć utrzymania mocy produkcyjnej zakładu jest przesłanką o charakterze ekonomicznym i nie może być podstawą wywłaszczenia. Aby wywłaszczenie było dopuszczalne nieruchomość musi być dla zakładu górniczego niezbędna pod względem technicznym, na przykład jej własność musi być konieczna w celu połączenia dwóch części zakładu górniczego.
Wysokość odszkodowania
W ten sposób pojawia się ostatnie z zagadnień istotnych dla zrozumienia problemu – wysokość odszkodowań przysługujących właścicielom wywłaszczanych nieruchomości. Należy tutaj zwrócić uwagę na to, że nie istnieją żadne regulacje prawne ustalające wysokość tego typu odszkodowań, a każda sprawa musi być badana indywidualnie przez sąd powszechny.
Tutaj pojawia się pytanie, na jakiej zasadzie dokonuje on oszacowania wartości nieruchomości? Odbywa się to co do zasady za pośrednictwem biegłego sądowego, który nie dysponuje absolutną swobodą ustalania ceny. Ograniczany jest przez Standardy Zawodowe Rzeczoznawców Majątkowych, gdzie podane są właściwe sposoby wyceny nieruchomości. W świetle tych standardów, wyceniając wartość nieruchomości, w przypadku wywłaszczania na cel prowadzenia wydobycia kopalin ze złóż, rzeczoznawca musi wziąć pod uwagę wartość: gruntów, budynków, budowli, maszyn i urządzeń trwale z gruntem związanych, ale także drzewostanu czy kultur wieloletnich zasiewów i upraw.
Tego typu metoda szacowania wartości nieruchomości jest bardzo korzystna dla właścicieli. Poza tym należy pamiętać o tym, że jeżeli kwota ustalona przez biegłego będzie dla właściciela nieruchomości niekorzystna, zawsze będzie miał możliwość odwołania się do sądu apelacyjnego. Dopóki nie zapadnie prawomocny wyrok działania wywłaszczeniowe nie mogą być prowadzone.
Praktyka
Należy również zwrócić uwagę, że do dziś żadne przymusowe wywłaszczenie nieruchomości nie miało miejsca, mimo faktu, że ustawa obowiązuje od trzech lat.
Natomiast relatywnie często miały miejsce sytuacje odwrotne, kiedy to właściciele nieruchomości występowali z roszczeniem o wykup wobec przedsiębiorców, licząc na wysokie odszkodowania. Co do zasady jednak właściciele nieruchomości zgadzają się na sprzedaż swojej własności, przystając na korzystne warunki finansowe oferowane przez koncerny wydobywcze. W takiej sytuacji, albo odsprzedając swoje nieruchomości, albo zgadzając się na oddanie ich w dzierżawę.
Warunki finansowe przy każdej inwestycji ustalane są indywidualnie. Przykładowo, są to stawki około 30.000 złotych rocznie za dziesięcioletnią dzierżawę hektara ziemi. Biorąc pod uwagę fakt, że pokłady gazu znajdują się głównie na terenach rolniczych, gdzie średni koszt dzierżawy wynosi około 1000 złotych za hektar w zależności od poszczególnych regionów Polski, stawki te są zazwyczaj bardzo korzystne.
Właściciele nie zgadzają się na wywłaszczenie przede wszystkim powołując się na względy sentymentalne, albo licząc na to, że sąd zaoferuje im jeszcze lepsze warunki. W efekcie regulacja, pozwalająca na taką konstrukcję prawną jak wywłaszczenie, jest potrzebna. W przeciwnym razie istniało by niebezpieczeństwo, że pewne osoby, świadome tego jak istotną wartość dla przedsiębiorcy ma ich nieruchomość, żądały by cen nadmiernie wysokich. Prowadziło by do istotnego opóźnienia inwestycji mających duże znaczenie dla polskiego bezpieczeństwa energetycznego.
Zmiany w prawie geologicznym i górniczym, dające możliwość wywłaszczania właścicieli nieruchomości, mimo iż mogą wydawać się kontrowersyjne na gruncie konstytucji, nie mogą by uznane za niekorzystne. Konstrukcja ta najprawdopodobniej nie będzie powszechnie stosowana, jednak gdy już do tego dojdzie, właściciele nieruchomości chronieni będą przez sądy, jak również korzystne warunki wyceny nieruchomości. W efekcie pozycja właściciela nieruchomości jest dobrze chroniona, zaś przedsiębiorstwa wydobywcze zyskują możliwość wykupu nieruchomości, w sytuacji, kiedy ich spór z właścicielami nieruchomości byłby trudny do rozwiązania na drodze polubownej.
Autor: Szymon Dziubicki - student Wydziału Prawa i Administracji na Uniwersytecie Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie i wiceprezes stowarzyszenia Studenci dla Rzeczypospolitej
Bibliografia:
- Górski J. - Nowe Prawo geologiczne i górnicze a sytuacja prawna nieruchomości . Nieruchomości, 7/2012
