Podpisana 25 sierpnia 2014 r. ustawa o specjalnym podatku węglowodorowym i zmianie niektórych innych ustaw spotkała się z szeroką krytyką, w dużym stopniu nieuzasadnioną i powierzchowną. Z perspektywy czasu widać, że zapisy ustawowe przybliżają polski system do rozwiązań międzynarodowych powszechnie stosowanych w branży, a obciążenia podatkowe nie uległy zbytniemu podwyższeniu. Nabrało to szczególnego znaczenia w warunkach spadających cen ropy.
25 sierpnia 2014 r. Prezydent RP podpisał ustawę o specjalnym podatku węglowodorowym. Z kolei 1 stycznia 2015 r. weszła w życie nowelizacja Prawa geologicznego i górniczego. Okoliczność ta jest dobrą okazją, aby przypomnieć toczącą się dyskusję na temat opodatkowania węglowodorów w Polsce.
Dyskusji obejmującej tematykę opodatkowania węglowodorów nie ominęły proste błędy i zbyt daleko idące uproszczenia. Przykładem takich pomyłek i wprowadzających w błąd uogólnień był wątek opodatkowania węglowodorów ze źródeł niekonwencjonalnych czy pojawiające się sformułowanie „podatek od łupków”, podnoszone przez media i analityków . Abstrahując od szczegółowych kwestii można zauważyć, że uczestnicy debaty pomijali fakt najważniejszy: zgodnie z polskim prawem właścicielem kopalin jest Skarb Państwa. Państwo ma zatem prawo do czerpania zysków (renty surowcowej) z ich wydobycia, a dotychczasowe prawo regulujące kwestie zbierania renty surowcowej było nad wyraz liberalne. Ocenę podpisanej 25 sierpnia 2014 r. ustawy trzeba poprzedzić oceną polskiego systemu poboru renty surowcowej w kontekście stopnia, w jakim uwzględnia on specyfikę branży wydobywczej.
Odnosząc się do błędów pojawiających się w debacie na temat opodatkowania wydobycia węglowodorów, warto zwrócić uwagę na te najbardziej istotne. Pierwszym z nich jest definicja kopaliny, której dotyczy ustawa. Wbrew temu, co podnosi część analityków i mediów, nie jest nią tzw. gaz łupkowy. Już po zapoznaniu się z tytułem ustawy o specjalnym podatku węglowodorowym można przekonać się, że kopaliną będącą podmiotem opodatkowania są węglowodory, zatem nie tylko tzw. gaz łupkowy, a nawet gaz ziemny, ale również ropa naftowa.
Drugą niejasnością wymagającą wyjaśnienia jest pojawiająca się w dyskusji wysokość obciążeń dotykających podatników w skutek wejścia w życie nowej ustawy. Fałszywym jest stwierdzenie mówiące o opodatkowaniu (dochodów) wydobycia węglowodorów stawką 40%. Ani ta ustawa, ani żaden z aktów prawnych regulujących opodatkowanie węglowodorów nie przewidują takiej stawki podatkowej. Wielkość „40%”, pojawiająca się często w mediach, stanowi postulowaną wysokość wspomnianej już renty surowcowej (governmenttake), czyli całościowego udziału państwa w zyskach branży wydobywczej. Udziału, na który składają się nie tylko podatki (specjalny podatek węglowodorowy, podatek od wydobycia niektórych kopalin, podatek od nieruchomości czy tradycyjny podatek CIT), ale również opłaty eksploatacyjne czy obciążenia cywilnoprawne, takie jak opłata za użytkowanie górnicze. Warto przy tym zauważyć, że środowiska przedsiębiorstw branży wydobywczej wielokrotnie podnosiły, że wysokość tej renty jest wyższa od tej, która została przedstawiona w uzasadnieniu do ustawy 1].
Ostatnim, w istocie najpoważniejszym, z pokutujących poglądów obecnych w dyskusjach na temat opodatkowania węglowodorów jest pobieżne ocenianie systemu podatkowego z uwzględnieniem jedynie nominalnych wysokości stawek podatkowych. Analizując dostosowanie systemu poboru renty surowcowej do potrzeb branży, nie można ograniczyć się jedynie do oceny wysokości danin. Należy mieć na uwadze całość systemu, uwzględniając takie jego elementy jak sposób naliczania podstawy opodatkowania czy możliwości uzyskania odpisów i ulg. W tym celu konieczna jest analiza całego systemu poboru renty surowcowej przez Państwo.
Wysokość i struktura zasadniczej części renty surowcowej regulowane są przez trzy akty prawne, z których pierwszy (ustawa o specjalnym podatku węglowodorowym z dnia 25 lipca 2014 r.) został uchwalony w 2014 r., a drugi (ustawa o podatku od wydobycia niektórych kopalin z dnia 2 marca 2012 r.) został w istotny sposób zmieniony przez ustawę o specjalnym podatku węglowodorowym i zmianie niektórych innych ustaw. Trzecim aktem prawnym jest ustawa prawo geologiczne i górnicze z dnia 9 czerwca 2011 r., która ustala wysokość opłaty eksploatacyjnej i daje Ministrowi Środowiska prawo jej zmiany. Do końca 2015 r. będzie trwał okres vacatio legis pierwszej z ustaw. W efekcie, jej postanowienia wejdą w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2016 r.
Sejm uchwalił również zmiany w ustawie o podatku od wydobycia niektórych kopalin. Ustawa ta pierwotnie regulowała opodatkowanie wydobycia srebra i miedzi, niemniej jednak ustawodawca zdecydował się na zmianę, poszerzając zakres regulacji również o kwestie opodatkowania węglowodorów: gazu ziemnego i ropy naftowej.
Warto pamiętać, że wejście w życie wspomnianych ustaw nie oznacza, że wraz z nadejściem 2016 r. przedsiębiorcy zostaną obciążeni dodatkowymi podatkami. Artykuł 32 ustawy o specjalnym podatku węglowodorowym mówi bowiem o tym, że obowiązek ich zapłaty powstaje dopiero od 1 stycznia 2020 r. Pierwotnie obowiązek uiszczania podatku od wydobycia niektórych kopalin miał powstać wraz z wejściem w życie ustawy, z początkiem 2015 r., jednak na wniosek PGNiG on również został odroczony. Pokazuje to, że Ministerstwo Finansów, wbrew powszechnym medialnym opiniom, przychyliło się do stanowiska przedsiębiorstw branży wydobywczej, które podnosiły, że szybkie wprowadzenie obowiązku podatkowego może okazać się niebezpieczne dla branży wydobywczej. W efekcie przedsiębiorcy otrzymali kilka lat na dostosowanie się do wzrostu opodatkowania, który będzie mieć miejsce w 2020 r.
Kolejną zmianą w polskim systemie poboru renty surowcowej jest podniesienie opłaty eksploatacyjnej, którą przedsiębiorstwa wydobywcze ponoszą na rzecz jednostek samorządu terytorialnego i Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej 2]. Zmiana ta została wprowadzona przez wspomnianą już nowelizację ustawy prawo geologiczne i górnicze z 25 sierpnia 2014 roku. Wyniesie ona 20 lub 24 złote za 1 tys. m3 wydobytego gazu, w zależności od tego, czy wydobycie prowadzone jest ze złóż marginalnych czy niemarginalnych. Podział ten uwzględnia różnicę w specyfice pozyskiwania węglowodorów z tych dwóch źródeł. Analogicznie rozwiązania wprowadzone są również w opłatach od wydobycia ropy naftowej.
Warto wspomnieć, że przed nowelizacją ustawy prawo geologiczne i górnicze opłata od wydobycia gazu ziemnego wynosiła odpowiednio 5,18 i 6,23 zł. Mimo iż opłata ta nie stanowi podatku sensu stricto (co wykazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dn. 9 lutego 1999 r. sygn. U 4/98), to jest ona fiskalnym obciążeniem dla przedsiębiorców.
Z drugiej strony warto wspomnieć o nowej stawce amortyzacyjnej na odwierty przy podatku CIT 3]. W istotny sposób zwiększy ona możliwości koncernów wydobywczych w zakresie amortyzacji, pozwalając na odliczanie od podstawy opodatkowania kosztów odwiertów, w tym tych, które nie zakończyły się skutecznym dotarciem do złoża węglowodorów i rozpoczęciem wydobycia.
Należy pamiętać, że poziom poboru renty surowcowej z wydobycia węglowodorów w założeniach nie ma być jednolity. Jego wysokość zależeć ma od tego, z jakiego typu złóż prowadzone są prace wydobywcze. I tak podatek od wydobycia niektórych kopalin zgodnie z artykułem 7a ust. 6 ustawy o specjalnym podatku węglowodorowym wynosi 1,5% – w przypadku wydobycia gazu ziemnego ze złoża niekonwencjonalnego, oraz 3% – w przypadku wydobycia gazu ziemnego z innych typów złóż. Kryterium zaliczania złóż do jednego z typów jest przepuszczalność i porowatość skał, w których się znajdują. Podobnie uregulowane jest opodatkowanie branży wydobycia ropy naftowej.
Co więcej zgodnie z art. 7b zwalnia się od podatku wydobycie gazu ziemnego z odwiertu rozpoznawczego lub wydobywczego, z którego miesięczne wydobycie nie przekracza równowartości 1100 Megawatogodzin, tu również odpowiednie zwolnienia dotyczą ropy naftowej. Warto zwrócić uwagę, że podstawą opodatkowania przy wyliczaniu tego podatku są przychody, a nie dochody. Istnieje jednak możliwość odliczania od nich strat z zeszłych lat podatkowych w wysokości do 19% skumulowanych strat, o czym mówi artykuł 10a ustęp 1 ustawy o podatku od wydobycia niektórych kopalin.
Trzeba dodać, że podatek tego typu znany pod nazwą royaltystanowi podstawę zysków z renty surowcowej w większości państw europejskich czy północnoamerykańskich. Jest to rozwiązanie typowe dla branży wydobywczej w krajach rozwiniętych, w odróżnieniu od systemu "product sharing agreement", w którym państwo, jako właściciel kopalin, jest przymusowym udziałowcem (ale biernym w przeciwieństwie do SFDI, systemu stosowanego w Danii, Norwegii czy Holandii, który w postaci NOKE miał być pierwotnie stosowany także w Polsce 4]) inwestycji wydobywczych. Można zatem stwierdzić, że polski system poboru renty surowcowej zbliża nas do standardów międzynarodowych.
W specjalnym podatku węglowodorowym ustawodawca również uwzględnił pewne rozwiązania korzystne dla branży. Sama maksymalna wysokość opodatkowania wynosi 25% wysokości dochodu z wydobycia węglowodorów i to tylko w przypadku, w którym stosunek skumulowanych wydatków kwalifikowanych do skumulowanych przychodów wynosi powyżej 2. To znaczy, że aby podlegać opodatkowaniu w tej wysokości przedsiębiorca musi osiągnąć zysk z wydobycia przekraczający dwukrotną wysokość nakładów koniecznych do jego osiągnięcia. Jeżeli warunek ten nie zostanie spełniony stosowane są kwoty odpowiednio mniejsze.
Szczegóły ich obliczania przedstawia art. 14 ustawy o specjalnym podatku węglowodorowym. Warto dodać, że w jego świetle, jeżeli wspomniany stosunek jest mniejszy niż 1,5, podmiot prowadzący wydobycie w ogóle mu nie podlega. Trudno więc uznać wysokość tego podatku za szczególnie uciążliwą. Ze strony przedsiębiorców pojawiły się zarzuty, że katalog wydatków kwalifikowanych zawartych w ustawie nie uwzględnia specyfiki branży. Szczególne kontrowersje wywołało wyłączenie z niego kosztów nabycia patentów i technologii czy ubezpieczeń. Niemniej, przedsiębiorcy nadal dysponują sporymi możliwościami odliczenia poszczególnych wydatków od podstawy opodatkowania, biorąc pod uwagę fakt, że katalog podany przez ustawodawcę nie jest zamknięty.
Analizując powyższe przepisy można postawić tezę, że nowopowstający polski system opodatkowania węglowodorów, pomimo licznych obiekcji przedstawianych przez środowiska przedsiębiorców, należy uznać za w pewnym sensie korzystny dla nich, jako, że daje on duże możliwości optymalizacji podatkowej i korzystnych odpisów.
Analizując to, na ile polski system podatkowy odzwierciedla specyfikę branży, należy sobie postawić jeszcze jedno pytanie: w jakim stopniu zabezpiecza on przedsiębiorcę przed ryzykiem nieudanych inwestycji wydobywczych. Nawet dysponując dużą wiedzą na temat budowy geologicznej i przeprowadzając liczne badania (badania sejsmiczne, szczelinowanie czy odwierty rozpoznawcze), przedsiębiorca nie może mieć pewności, że inwestycja zakończy się sukcesem. Ustawodawca powinien więc uwzględnić mechanizm, który chronił by działalność wydobywczą przed podatkowymi konsekwencjami w przypadku nieudanych inwestycji.
Takim rozwiązaniem, zawartym w nowych przepisach, jest możliwość indywidualnego ustalania okresów amortyzacyjnych na czas do trzech lat. Rozwiązania te chronią inwestorów przed ponoszeniem nadmiernych obciążeń podatkowych na etapie, kiedy przedsiębiorstwo nie osiąga żadnych zysków z wydobycia, bądź są one niewielkie.
Należy pamiętać, że rozpoczęcie wydobycia węglowodorów przy optymalnych warunkach wynosi minimum pięć lat co potwierdza również metodyka działania organów administracji geologicznej udzielających koncesji na rozpoznanie i wydobycie złóż na okres nie krótszy niż 5 lat. Dopiero po takim czasie nakłady finansowe przedsiębiorstwa stają cię niższe a wydobycie rośnie na tyle, że zanika ryzyko powstania sytuacji, w której nadmierne podatki doprowadzą do nieopłacalności inwestycji. Rozwiązania powyższe są niezbędne z punktu widzenia branży i bardzo dobrze, że ustawodawca je uwzględnił.
Analizując system poboru renty surowcowej w Polsce należy dojść do wniosku, że mimo powszechnej, często powierzchownej jego krytyki należy uznać go za odpowiadający specyfice sektora wydobywczego i nie odbiegający od standardów obowiązujących na naszym kontynencie. Warto również zwrócić uwagę na fakt, że w toku prac nad ustawą Ministerstwo Finansów uwzględniło niektóre ważne postulaty przedsiębiorstw, jak chociażby odroczenie wprowadzenia podatku od niektórych kopalin.
Ustawę wprowadzającą nowy system poboru renty surowcowej przez Państwo można więc uznać za formę kompromisu między postulatami koncernów wydobywczych a interesem fiskalnym Państwa, które przecież jest właścicielem kopalin i posiada prawo do poboru renty surowcowej.
12.01.2015 r.
autor: Szymon Dziubicki - student Wydziału Prawa i Administracji na Uniwersytecie Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie i wiceprezes stowarzyszenia Studenci dla Rzeczypospolitej
Przypisy:
- Szacunki, wedle których rzeczywista wysokość renty surowcowej osiągnie poziom rzędu 130% zysku branży wydobywczej przedstawiały między innymi PKN Orlen S.A. i Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A.
- www.nfosigw.gov.pl/o-nfosigw/aktualnosci/art,350,zmiana_ustawy_prawo_geo...
- file:///C:/Users/Downloads/129-146_Pawel_Turowski.pdf s. 133
- SDFI (state financial direct investment) - system polegający na przymusowym wydzieleniu udziałów dla państwowego podmiotu w ramach inwestycji wydobywczej. W konsekwencji współfinansuje on w pewnym stopniu inwestycję, jednocześnie mając do niej wgląd i dysponując odpowiednim udziałem w zyskach. NOKE (Narodowy Operator Kopalin Energetycznych) był projektem wprowadzenia tego systemu na grunt polski.
